鋼鐵業是國民經濟支柱產業，也是結構調整的重點領域，目前面臨總量過大、結構不合理、效率不高、資源環境壓力大等問題。在9月17日舉行的國家發展改革委第九屆中青年干部經濟研討會上，國家發展改革委國民經濟綜合司的張新海、牛晨指出，鋼鐵行業調控面臨困境，現行調控思路有待進一步完善，應遵循“完善市場、調控需求、疏堵結合”的思路，著力解決需求不合理、外部成本沒得到完全體現、非市場因素影響等問題，努力實現既能滿足經濟社會發展對鋼鐵的合理需要，又能盡量降低對資源環境負面影響的目標。

　　鋼鐵行業調控面臨困境

      近些年，國家多次調控鋼鐵行業，歷經1999年限產保價、2000年清理小鋼廠、2003年制止盲目投資、2005~2006年結構調整、2009年調整振興規劃、2010年加大節能減排力度等。雖然政策很多，但效果總有不盡如人意之處。

　　一是產能總量“越限越多”。歷次調控均強調要控制產能總量增長，嚴格乃至暫停項目審批。但鋼鐵產能持續快速擴張，2000年以來民營中小企業大量進入，新上項目多繞開審批，相關規劃、政策難以發揮作用。據估算，1999年粗鋼產能1.5億噸左右，2003年近3億噸；據項目清理結果，2010年底產能高達8.26億噸，近幾年建成的項目約80%未按規定履行核準手續。

　　二是限制中小高爐和長材發展的政策與市場需求不一致。現行政策以高爐、轉爐等容積大小為主要標準，劃分鼓勵、限制、淘汰類產能；為提高產品附加值，限制新上長材項目，鼓勵上板管帶材項目。但是，中小高爐具有能適應我國低品位、雜質多的鐵礦等獨特優勢，很多經過改造同樣能滿足節能環保要求，適合生產建筑用鋼筋、線材等長材；建筑用鋼占鋼材消費量50%左右，需求旺盛、效益較好。2003年前后，中小企業噸鋼利潤曾達1000元以上，凈資產利潤率30%~50%，有的小高爐僅1年就收回投資；去年還出現過長材價格高于板材的現象。同時，很多中小企業為避免被淘汰，將高爐拆小上大，產能反而“被擴大”。

　　三是企業實質性重組困難重重。為增強競爭力，國家提出發展特大型企業集團、提高產業集中度。近幾年兼并重組雖有進展，但實質性重組面臨諸多制約，企業競爭力也并未因重組而明顯增強。調查發現，加入河北鋼鐵集團的民營企業為避免在項目清理中出局，拿出10%股份、每年1000萬元利潤，換取“背靠大樹好乘涼”，實際仍獨立經營；鞍山鋼鐵重組本溪鋼鐵涉及稅收歸屬和企業領導任免權，阻力很大；山東鋼鐵重組日照鋼鐵涉及不同所有制，且山鋼2010年利潤僅2.1億元，想兼并利潤45億元的日鋼，心有余而力不足。

　　有利于調結構的市場環境尚未形成

　　張新海、牛晨指出，鋼鐵調控之所以困難重重，關鍵在于有利于調結構的市場環境尚未形成，一些非市場因素還在起作用，主要體現在以下三方面：

　　一是需求增長超出預期。控制產能總量的原因是預計目標年份產能遠大于需求，但事實表明，需求增速明顯快于制定政策時的預測。需求增長是現階段工業化、城鎮化的必然，但增速快于預期，很大程度是浪費和產品標準不高等不合理需求所致，在建筑領域尤為突出。發達國家建筑平均壽命70~80年，而我國僅30年，若壽命提高1倍，每年可少用鋼幾千萬噸；有的城市盛行大拆大建，進一步放大了需求。在不影響建筑質量前提下，使用高強度三級鋼筋可比二級鋼筋節材10%，我國三級鋼筋用量僅占37%，比發達國家低30個百分點左右，每年僅此就多用鋼1000萬噸。此外，過度出口也是不合理需求的重要方面，直接和間接出口鋼材已占產量20%以上。需求快速增長，使行業新進入者特別是生產建筑用鋼的中小高爐、中小企業，生存空間很大。

　　二是成本沒有得到完全體現推高了利潤水平。鋼鐵是典型的高耗能、高耗水、高排放行業。與其他國家相比，我國排污標準、環保收費、能源和用水價格等普遍偏低，節能環保監管處罰不到位的現象時有發生，鋼鐵生產外部成本沒有得到充分體現。再加上很多地方提供土地、稅收等優惠，使企業獲得額外補貼，利潤率曾經連續多年維持在高水平，企業投資熱情高漲。我國鋼鐵行業“競爭優勢”很大程度上是依托于此形成的，但付出的代價則是擠占其他行業發展空間、對環境造成不可逆轉的損害。

　　三是改革滯后形成的非市場因素放大了產能擴張沖動。鋼鐵行業能提供較多稅收，在現行財稅、政績考核體制下，各地爭上鋼鐵項目積極性很高，有的甚至形成地方保護，這進一步扭曲了市場競爭環境，助推了企業擴大產能行為。國有鋼鐵企業雖然規模較大，但由于改革滯后、活力不強，效益水平普遍低于民營企業。這一方面使民營鋼鐵項目優勢更明顯，刺激了民營資本進入鋼鐵行業；另一方面，很多國企產品不適應市場需求，產能閑置情況甚至比民企更嚴重，但國企經營者負盈不負虧，經營困難時還會得到政府保護，僅靠市場力量很難讓其退出。

　　“需求不合理、利潤一度畸高、非市場因素干擾，共同催生了產能總量過大、中小企業和中小高爐驟增、產品結構調整難等現象。由于這些現象突出表現在供給側，調控政策很自然地延續了長期以來生產調控為主的思路，采取嚴控投資以及直接調控裝備、產品、企業規模等結構目標的做法。但這些措施只是針對總量過大、結構不合理和效率不高的現象，未觸及深層次問題，其效果必然會打折扣。”張新海、牛晨表示。

　　完善市場、調控需求、疏堵結合

　　張新海、牛晨認為，我國鋼鐵行業已進入低利潤、緩慢增長時期。一方面，考慮到工業化、城鎮化仍有較大空間，對比發達國家發展歷程，預計我國粗鋼產量峰值出現在2020~2025年，屆時產量10億噸左右、人均產量0.7噸、人均蓄積量近10噸，未來10年產量年均增長5%左右。另一方面，由于鐵礦石進口增加、價格上漲，目前鐵礦石成本已占鋼材售價40%以上，遠高于2003年前后10%左右的水平，噸鋼利潤大幅下降；隨著發展中國家鋼鐵需求持續增長，鐵礦石價格還可能繼續上揚，并長期主導生產成本，低利潤將成為市場常態。在上述背景下，企業雖仍有上項目的意愿，但投資決策已趨于謹慎，大幅擴張產能的沖動明顯減弱。

　　“基于以上分析判斷，我們認為鋼鐵調控應遵循‘完善市場、調控需求、疏堵結合’的思路。”張新海、牛晨說。

　　他們認為，在完善市場方面，要設計更多經濟手段將外部成本內部化，減少非市場因素干擾，構建有利于結構調整的市場環境。一是推動形成全國統一的競爭市場。加快財稅、政績考核等改革，降低地方政府不顧效益、盲目上鋼鐵等“兩高”項目的動力；規范地方政府行為，打破地方分割的市場格局。深化國有企業改革，降低鋼鐵行業國有資本比重，減少由于國企依賴政府對競爭產生的不利影響。二是發揮電力對鋼鐵調控的作用。鋼鐵行業率先試行能耗總量控制，綜合考慮產能規模、能耗標準等設定企業能耗、電耗限額，對超額用電企業征收罰金。將部分罰金留地方作為結構調整基金，調動地方積極性。三是大幅提高資源環境成本。抓緊研究開征環境稅，提高落后產能增值稅稅率，提高能源資源、用水價格和環保收費標準，使不符合產業政策的企業運行不經濟、自動退出。四是盡快建立產能統計制度。研究建立鋼鐵等行業產能利用率統計制度并按月公布，強化間接引導、間接調控。

　　在調控需求方面，要將鋼鐵總量控制的重點從產能總量轉到需求總量上。一是嚴格下游行業鋼材使用標準。加強主要行業鋼材消耗管理，修訂建筑用鋼等標準，大規模推廣三級鋼筋、高強度結構鋼；積極推動汽車輕量化、油船耐腐蝕鋼等發展，減緩裝備行業鋼材需求增長。二是切實減少浪費。出臺建筑物使用年限強制管理辦法，強化建筑物質量管理，大幅延長建筑物壽命；增強城市建設規劃的前瞻性和嚴肅性，減少地方官員的干預，規范和制止無序輪回拆建。三是推廣鋼材替代產品。加大研發投入力度，鼓勵下游行業廣泛使用新材料、可再生材料替代鋼材。四是加強廢鋼資源回收利用。結合城市礦產示范基地等建設，抓緊建立廢鋼資源回收流通體系；運用財政補貼、增值稅退稅等政策，支持廢鋼加工企業發展，降低對鐵礦石和鋼鐵初級產品的依賴。五是堅持抑制鋼鐵出口的政策導向。綜合運用出口配額、退稅、關稅、加工貿易管理等措施，控制鋼鐵直接出口，合理引導下游制成品出口。

　　在疏堵結合方面，要允許企業上符合產業政策、布局規劃的項目，制止違法違規項目建設。一是突出能耗環保等標準作用，減少對結構指標的直接干預。在投資管理、落后產能認定過程中，強化節能環保、產品質量、安全生產、職業衛生等標準作用。完善相關政策，避免將裝備容積、產品種類、企業規模等作為直接管制對象，允許建設符合能耗環保等標準的中小高爐、長材項目。二是發揮規劃作用，改變逐個審核項目的投資管理模式。結合生產力布局規劃的編制實施，明確適合建設鋼鐵項目的區域，集中對外公布招標、擇優選擇項目；未納入規劃的地區則禁止新建，現有產能要逐步搬遷。有關部門、地方要加強協作，切實管住違法違規項目建設。三是解決現有違規產能的合規問題。對符合規劃、政策的違規項目，要補辦核準手續；對不符合規劃、政策的，要限期關停整改或堅決予以淘汰。四是健全落后產能退出機制。允許鋼鐵落后產能實行等量或減量置換，等比或按一定縮減比例新上符合規劃、政策的項目；研究建立產能指標交易市場。完善落后產能退出的社會保障、經濟補償等政策。